2022年4月28日，經(jīng)中央全面深化改革委員會審議通過，生態(tài)環(huán)境部會同最高法、最高檢等13個部門聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），該規(guī)定自印發(fā)之日起施行。

《規(guī)定》共5章38條。（點左下方閱讀原文，可查看規(guī)定全文）

第一章為總則，明確了《規(guī)定》的制定目的和依據(jù)、工作原則、適用范圍、賠償范圍等內(nèi)容。

第二章為任務(wù)分工，分別規(guī)定了中央和國家機關(guān)有關(guān)部門任務(wù)分工、地方黨委和政府職責(zé)。

第三章為工作程序，對生態(tài)環(huán)境損害賠償案件線索篩查、案件管轄、索賠啟動、損害調(diào)查、鑒定評估、索賠磋商、司法確認(rèn)、賠償訴訟、修復(fù)效果評估等重點工作環(huán)節(jié)作出規(guī)定。

第四章為保障機制，對鑒定評估機構(gòu)建設(shè)、鑒定評估技術(shù)方法、資金管理、公眾參與和信息公開、報告機制、考核和督辦機制、責(zé)任追究與獎勵機制等作出規(guī)定。

第五章為附則，明確了《規(guī)定》的解釋權(quán)、生效時間等。

《規(guī)定》提出了開展生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)墓ぷ飨乱徊揭蠛湍繕?biāo)，針對實踐中的突出問題進行了相關(guān)制度設(shè)計和安排，為深化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作提供了有力的制度保障。

筆者認(rèn)為，《規(guī)定》為我國進一步開展環(huán)境污染責(zé)任保險（以下簡稱“環(huán)責(zé)險”）試點工作提供了重要的制度保障與實操指引，本文試從環(huán)責(zé)險的角度對《規(guī)定》中的亮點與問題作初步解讀與拋磚引玉，供投保企業(yè)、保險業(yè)及有關(guān)部門參考。

1. 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)亩x

《規(guī)定》第四條：本規(guī)定所稱生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。

以下情形不適用本規(guī)定：

（一）涉及人身傷害、個人和集體財產(chǎn)損失要求賠償?shù)模m用《中華人民共和國民法典》等法律有關(guān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定；

（二）涉及海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，適用海洋環(huán)境保護法等法律及相關(guān)規(guī)定。

解讀：本條明確了生態(tài)環(huán)境損害的定義，并排除了涉及特定民事主體的具體人身傷害與財產(chǎn)損失以及海洋生態(tài)環(huán)境損害，后者應(yīng)分別適用《民法典》與海洋環(huán)境保護法等相關(guān)法律法規(guī)，而不適用本《規(guī)定》。環(huán)責(zé)險保單中可以引用此條中關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害的定義，對于環(huán)境污染事故造成的特定民事主體的人身傷害與財產(chǎn)損失也應(yīng)屬于環(huán)責(zé)險的保障范圍。

2. 生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?/strong>

第五條 生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍包括：

（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；

（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；

（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費用；

（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用；

（五）防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。

解讀：此條關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍的規(guī)定與《民法典》第1235條的相關(guān)規(guī)定一致，環(huán)責(zé)險保單如承保生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任應(yīng)在保險責(zé)任表述中引用此條的相關(guān)規(guī)定。

根據(jù)《規(guī)定》，生態(tài)環(huán)境損害分為可以修復(fù)和無法修復(fù)兩種情形。對可以修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)修復(fù)至生態(tài)環(huán)境受損前的基線水平或者生態(tài)環(huán)境風(fēng)險可接受水平；對無法修復(fù)的，賠償義務(wù)人應(yīng)當(dāng)依法賠償相關(guān)損失和生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍內(nèi)的相關(guān)費用，或者在符合有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)政策和規(guī)劃的前提下，開展替代修復(fù)，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境及其服務(wù)功能等量恢復(fù)。

3. 賠償權(quán)利人

第六條 國務(wù)院授權(quán)的省級、市地級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府，下同）作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。賠償權(quán)利人可以根據(jù)有關(guān)職責(zé)分工，指定有關(guān)部門或機構(gòu)負(fù)責(zé)具體工作。

第七條 賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)開展以下工作：

（一）定期組織篩查案件線索，及時啟動案件辦理程序；

（二）委托鑒定評估，開展索賠磋商和作為原告提起訴訟；

（三）引導(dǎo)賠償義務(wù)人自行或委托社會第三方機構(gòu)修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境，或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定組織開展修復(fù)或替代修復(fù)；

（四）組織對生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果進行評估；

（五）其他相關(guān)工作。

第九條 賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)，有權(quán)請求賠償義務(wù)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

解讀：生態(tài)環(huán)境損害的受害人不特定，因此需要省級或市地級政府作為本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人作為不特定社會公眾的法定代表開展索賠與作為原告提起訴訟，也可以指定其他部門或機構(gòu)作為權(quán)利人向賠償義務(wù)人請求賠償。

根據(jù)《環(huán)境保護法》第58條的規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：   

（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。

因此，如果污染行為人投保了環(huán)責(zé)險，發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害事故，保險人應(yīng)依法向生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人支付保險賠償金。

4. 歸責(zé)原則

第八條 違反國家規(guī)定，造成生態(tài)環(huán)境損害的單位或者個人，應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的要求和范圍，承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，做到應(yīng)賠盡賠。民事法律和資源環(huán)境保護等法律有相關(guān)免除或者減輕生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任規(guī)定的，按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行。

解讀：根據(jù)《民法典》第七章的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的歸責(zé)原則是無過錯責(zé)任，并且適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)則，污染行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。

另根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）（2020修正）》第六條規(guī)定，原告主張被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)就以下事實承擔(dān)舉證責(zé)任：

（一）被告實施了污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為或者具有其他應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任的情形；

（二）生態(tài)環(huán)境受到損害，以及所需修復(fù)費用、損害賠償?shù)染唧w數(shù)額；

（三）被告污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為與生態(tài)環(huán)境損害之間具有關(guān)聯(lián)性。

需要注意的是，原告對于上述第三點關(guān)聯(lián)性的舉證責(zé)任一般僅需提供“初步證據(jù)”即可，而由被告主張具有法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任情形的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。對于環(huán)責(zé)險保險人來說，當(dāng)其針對生態(tài)環(huán)境損害賠償索賠提供抗辯服務(wù)時，主張被保險人不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形，需要依法承擔(dān)舉證責(zé)任，實操中難度較高。

5. 生態(tài)環(huán)境損害賠償優(yōu)先原則

第十條 賠償義務(wù)人因同一生態(tài)環(huán)境損害行為需要承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的，不影響其依法承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。賠償義務(wù)人的財產(chǎn)不足以同時承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金時，優(yōu)先用于承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。

解讀：包括生態(tài)環(huán)境損害賠償在內(nèi)的環(huán)境損害賠償責(zé)任從法律性質(zhì)上屬于民事責(zé)任，當(dāng)賠償義務(wù)人因同一環(huán)境損害行為需要承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任的，其財產(chǎn)優(yōu)先用于承擔(dān)環(huán)境損害賠償責(zé)任。環(huán)責(zé)險保單的承保標(biāo)的應(yīng)是被保險人依法應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任，行政責(zé)任或刑事責(zé)任不屬于承保范圍，同時根據(jù)《責(zé)任保險業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法》的規(guī)定，環(huán)責(zé)險也不應(yīng)承保罰款與罰金。

另根據(jù)《民法典》第1232條的規(guī)定：侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。需要注意的是，侵權(quán)人因污染環(huán)境破壞生態(tài)依法應(yīng)承擔(dān)的懲罰性賠償一般也屬于環(huán)責(zé)險保單的標(biāo)準(zhǔn)除外責(zé)任。

6. 免于索賠的情形

第十八條 經(jīng)核查，存在以下情形之一的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)可以不啟動索賠程序：

（一）賠償義務(wù)人已經(jīng)履行賠償義務(wù)的；

（二）人民法院已就同一生態(tài)環(huán)境損害形成生效裁判文書，賠償權(quán)利人的索賠請求已被得到支持的訴訟請求所全部涵蓋的；

（三）環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為造成的生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微，且不需要賠償?shù)模?/span>

（四）承擔(dān)賠償義務(wù)的法人終止、非法人組織解散或者自然人死亡，且無財產(chǎn)可供執(zhí)行的；

（五）賠償義務(wù)人依法持證排污，符合國家規(guī)定的；

（六）其他可以不啟動索賠程序的情形。

賠償權(quán)利人及其指定的部門或機構(gòu)在啟動索賠程序后，發(fā)現(xiàn)存在以上情形之一的，可以終止索賠程序。

解讀：上述《規(guī)定》中的“可以不啟動索賠程序”的情形是否適用取決于賠償權(quán)利人的認(rèn)定，需要注意的是不啟動索賠程序并不代表污染侵權(quán)人沒有法律責(zé)任。第一類和第二類情形是賠償義務(wù)已經(jīng)被履行或者被生效裁判文書所覆蓋，第三類情形屬于損害顯著輕微，第四類情形屬于賠償義務(wù)人無實際賠償能力。

筆者認(rèn)為，第五類情形尤其值得環(huán)責(zé)險的投保企業(yè)與保險人注意，即賠償義務(wù)人依法持證排污符合國家規(guī)定的，可以不啟動索賠程序。從這一條規(guī)定，可以看出生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件之一是“行為違法性”，如果行為人的排污行為符合國家有關(guān)規(guī)定，沒有違法性，則其可以不承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，這一規(guī)定明顯有別于普通環(huán)境侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件，即因污染環(huán)境造成損害，污染者即使合法排污，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋（2020修正）》第一條第二款規(guī)定：侵權(quán)人以排污符合國家或者地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為由主張不承擔(dān)責(zé)任的，人民法院不予支持。

因此，對排污企業(yè)而言，確保達(dá)標(biāo)排放、環(huán)保合規(guī)，雖然不能免除私益侵權(quán)責(zé)任，但可以避免承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。我國傳統(tǒng)的環(huán)責(zé)險保單中一般會除外“企業(yè)日常排污行為導(dǎo)致的漸進性污染”，這一除外責(zé)任沒有明確排污行為是否違法，排除了日常排污導(dǎo)致的任何漸進性污染，這一點明顯已不符合企業(yè)的投保需求。筆者建議未來施行強制環(huán)責(zé)險制度時，首先需要把生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任納入環(huán)責(zé)險的承保范圍，在此基礎(chǔ)上可以將“企業(yè)故意違法排污行為”除外，從而在保險合同雙方之間取得合理的平衡。

環(huán)責(zé)險在我國已經(jīng)推廣了多年，但投保率一直不高，其主要原因除了企業(yè)自身的法律與保險意識不強之外，就是我國環(huán)責(zé)險保險產(chǎn)品本身的不足。一直以來，環(huán)責(zé)險主要承保的是突發(fā)意外污染，不承保漸進性污染與生態(tài)資源污染，無法有效地轉(zhuǎn)移企業(yè)面臨地責(zé)任風(fēng)險。

隨著我國生態(tài)文明制度建設(shè)的進一步推進，有關(guān)環(huán)境保護法律法規(guī)與配套制度正在逐步完善，《規(guī)定》為我國推廣新型的強制環(huán)責(zé)險制度提供了有力的制度基礎(chǔ)與實操指引，將會促進生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任在環(huán)責(zé)險實踐中的落地，為我國生態(tài)文明建設(shè)保駕護航。